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EuGH gibt grünes Licht für Europäischen Stabilitätsmechanismus

Der Europäische Gerichtshof hat den Weg für den Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) frei gemacht. Er hat mit Urteil vom 27.11.2012 in der Rechtssache C-370/12 (Pringle gegen Irland) entschieden, dass das Unionsrecht dem Abschluss und der Ratifikation des Vertrags zur Einrichtung des ESM durch die Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, nicht entgegensteht.

Der Vertrag zu Einrichtung des ESM

Der Europäische Rat erließ am 25.03.2011 den Beschluss 2011/1991. Danach soll dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) zum 01.01.2013 eine neue Bestimmung hinzugefügt werden, wonach die Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, einen Stabilitätsmechanismus einrichten können, der aktiviert wird, wenn dies unabdingbar ist, um die Stabilität des Euro-Währungsgebiets insgesamt zu wahren. Die Staaten des Euro-Währungsgebiets schlossen sodann am 02.02.2012 den Vertrag zur Einrichtung des ESM, der Rechtspersönlichkeit besitzt. Er soll Finanzmittel mobilisieren und seinen Mitgliedern unter strengen, dem gewählten Finanzhilfeinstrument angemessenen Auflagen eine Stabilitätshilfe bereitstellen. Diese Hilfe kann nur gewährt werden, wenn sie zur Wahrung der Finanzstabilität des Euro-Währungsgebiets insgesamt und seiner Mitgliedstaaten unabdingbar ist. Zu diesem Zweck ist der ESM berechtigt, Mittel aufzunehmen, indem er Finanzinstrumente begibt oder mit seinen Mitgliedern, Finanzinstituten oder sonstigen Dritten finanzielle oder sonstige Vereinbarungen oder Übereinkünfte schließt. Das maximale Darlehensvolumen wurde zunächst auf 500 Milliarden Euro festgesetzt.

Irischer Parlamentarier hält Änderung des AEUV für rechtswidrig

Vor den irischen Gerichten machte Thomas Pringle, ein irischer Parlamentarier, geltend, die Änderung des AEUV durch einen Beschluss des Rates – und damit im Wege des vereinfachten Änderungsverfahrens – sei rechtswidrig. Diese Änderung enthalte nämlich eine Änderung der Zuständigkeiten der Union und sei mit den Vorschriften der Verträge, auf denen die Europäische Union beruhe, über die Wirtschafts- und Währungsunion sowie mit den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts unvereinbar. Außerdem machte Pringle geltend, Irland würde durch die Ratifikation, Genehmigung oder Annahme des ESM-Vertrags Verpflichtungen übernehmen, die mit den genannten Verträgen unvereinbar seien. Der irische Supreme Court hat beschlossen, den EuGH nach der Gültigkeit des Beschlusses 2011/199 des Europäischen Rates und nach der Vereinbarkeit des ESM mit dem Unionsrecht zu fragen

EuGH hält Ratsbeschluss für gültig

Um die in diesen Fragen zum Ausdruck kommende Unsicherheit so schnell wie möglich zu beenden, hat der Präsident des EuGH dem Antrag des Supreme Court stattgegeben, die Rechtssache dem beschleunigten Verfahren zu unterwerfen. Überdies hat der Gerichtshof aufgrund der außergewöhnlichen Bedeutung, die er dieser Rechtssache beimisst, entschieden, sie in dem aus allen 27 Richtern bestehenden Plenum zu prüfen. In seinem Urteil bestätigt der EuGH die Gültigkeit des Beschlusses 2011/199. Er stellt zudem fest, dass die Bestimmungen des EUV und des AEUV sowie der allgemeine Grundsatz eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes dem Abschluss und der Ratifikation des ESM-Vertrags nicht entgegenstehen. Überdies hänge das Recht eines Mitgliedstaats, diesen Vertrag abzuschließen und zu ratifizieren, nicht vom Inkrafttreten des Beschlusses 2011/199 ab.

Beschluss 2011/199 keine währungspolitische Maßnahme

Zu dem Beschluss 2011/199 führt der EuGH aus, hiermit mache der Rat Gebrauch von der Möglichkeit, den AEUV in einem vereinfachten Verfahren zu ändern, also ohne Einberufung eines Konvents von Vertretern der nationalen Parlamente, der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten, des Europäischen Parlaments und der Kommission. Dieses Verfahren finde nur auf die internen Politikbereiche der Union (Dritter Teil des AEUV) Anwendung und dürfe nicht zu einer Ausdehnung der der Union im Rahmen der Verträge übertragenen Zuständigkeiten führen. Der Beschluss stelle vielmehr einen ergänzenden Teil des neuen Regelungsrahmens für die Verstärkung der wirtschaftspolitischen Steuerung der Union dar. Durch diesen Rahmen werde eine engere Koordinierung und Überwachung der Wirtschafts- und Haushaltspolitiken der Mitgliedstaaten geschaffen, und er diene zur Konsolidierung der makroökonomischen Stabilität und der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen.

AEUV-Änderung weitet Zuständigkeiten der EU nicht aus

Auch die zweite Voraussetzung für einen Rückgriff auf das vereinfachte Änderungsverfahren, die darin besteht, dass durch die Änderung des AEUV die der Union im Rahmen der Verträge übertragenen Zuständigkeiten nicht ausgedehnt werden, sieht der EuGH erfüllt. Die streitige Änderung schaffe nämlich keine Rechtsgrundlage, die es der Union erlaubt, eine zuvor nicht mögliche Handlung vorzunehmen. Auch der Umstand, dass der ESM auf Unionsorgane, insbesondere die Kommission und die EZB, zurückgreift, sei jedenfalls nicht geeignet, die Gültigkeit des Beschlusses 2011/199 zu berühren, der nur die Einrichtung eines Stabilitätsmechanismus durch die Mitgliedstaaten vorsieht und sich nicht zu einer etwaigen Rolle der Unionsorgane in diesem Rahmen äußert.

ESM-Vertrag verletzt keine Vorgaben aus EUV noch AEUV

Der Gerichtshof hat sodann entschieden, dass weder Bestimmungen des EUV und des AEUV noch der allgemeine Grundsatz eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes dem Abschluss einer Übereinkunft wie des ESM-Vertrags durch die Euro-Mitgliedstaaten entgegenstehen. Im Einzelnen handelt es sich um Bestimmungen des AEUV über die ausschließliche Zuständigkeit der Union im Bereich der Währungspolitik (Art. 3 Abs. 1c AEUV und Art. 127 AEUV) und für den Abschluss internationaler Übereinkünfte (Art. 3 Abs. 2 AEUV), sodann um Bestimmungen des AEUV über die Wirtschaftspolitik der Union (Art. 2 Abs. 3, 119 AEUV bis 123 AEUV, Art. 125 und 126 AEUV) und schließlich um die Bestimmungen des EUV, die die Mitgliedstaaten zur loyalen Zusammenarbeit verpflichten (Art. 4 Abs. 3 EUV) und vorsehen, dass jedes Organ nach Maßgabe der ihm in den Verträgen zugewiesenen Befugnisse handelt (Art. 13 EUV).

ESM-Tätigkeiten gehören nicht zu Währungspolitik

In Bezug auf die erstgenannte ausschließliche Zuständigkeit der Union im Bereich der Währungspolitik für die Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist (Art. 3 Abs. 1c AEUV und Art. 127 AEUV), erläutert der Gerichtshof, dass diese Politik die Preisstabilität gewährleisten soll. Die Tätigkeiten des ESM gehörten jedoch nicht zur Währungspolitik. Der ESM solle nämlich nicht die Preisstabilität gewährleisten, sondern den Finanzierungsbedarf seiner Mitglieder decken. Zu diesem Zweck sei er weder zur Festsetzung der Leitzinssätze für das Euro-Währungsgebiet noch zur Ausgabe von Euro-Münzen oder Banknoten befugt. Die von ihm gewährte Finanzhilfe müsse in vollem Umfang aus eingezahltem Kapital oder durch die Begabe von Finanzinstrumenten finanziert werden. Zur ausschließlichen Zuständigkeit der Union für den Abschluss internationaler Übereinkünfte, wenn ihr Abschluss gemeinsame Regeln beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern könnte (Art. 3 Abs. 2 AEUV), stellt der EuGH fest, dass keines der in diesem Zusammenhang vorgebrachten Argumente ergeben hat, dass eine Übereinkunft wie der ESM-Vertrag solche Auswirkungen hätte.

Koordinierung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten nicht Gegenstand des ESM

In Bezug auf die Zuständigkeit der Union für die Koordinierung der Wirtschaftspolitik (Art. 2 Abs. 3, 119 bis 121 AEUV und Art. 126 AEUV) führt der Gerichtshof aus, dass die Mitgliedstaaten befugt sind, untereinander eine Übereinkunft über die Einrichtung eines Stabilitätsmechanismus wie den ESM-Vertrag zu schließen, sofern die von den vertragschließenden Mitgliedstaaten im Rahmen einer solchen Übereinkunft eingegangenen Verpflichtungen mit dem Unionsrecht im Einklang stehen. Der ESM habe aber nicht die Koordinierung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten zum Gegenstand, sondern stelle einen Finanzierungsmechanismus dar. Außerdem stellten die strengen Auflagen, von denen jede Hilfe abhängig zu machen ist und die die Form eines makroökonomischen Anpassungsprogramms haben können, kein Instrument zur Koordinierung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten dar, sondern sollten die Vereinbarkeit der Tätigkeiten des ESM insbesondere mit der «Nichtbeistandsklausel» in Art. 125 AEUV und den von der Union getroffenen Koordinierungsmaßnahmen gewährleisten.

ESM-Vertrag beeinträchtigt Zuständigkeit des Rates nicht

Im Übrigen beeinträchtige der ESM-Vertrag auch nicht die Zuständigkeit des Rates der Europäischen Union für die Abgabe von Empfehlungen (auf der Grundlage von Art. 126 Abs. 7 und 8 AEUV) gegenüber einem Mitgliedstaat, der ein übermäßiges Defizit aufweist. Insbesondere stehe die Befugnis des Rates, einem Mitgliedstaat, der aufgrund von Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Ereignissen, die sich seiner Kontrolle entziehen, von Schwierigkeiten betroffen oder von gravierenden Schwierigkeiten ernstlich bedroht ist, einen finanziellen Beistand der Union zu gewähren (Art. 122 Abs. 2 AEUV), der Einrichtung eines Stabilitätsmechanismus wie des ESM durch die Mitgliedstaaten nicht entgegen, soweit bei seiner Funktionsweise das Unionsrecht und insbesondere die Maßnahmen der Union im Bereich der wirtschaftspolitischen Koordinierung der Mitgliedstaaten beachtet werden. Der ESM-Vertrag enthalte aber Bestimmungen, die gerade gewährleisten sollen, dass alle vom ESM gewährten Finanzhilfen mit solchen Koordinierungsmaßnahmen vereinbar sind.

An EZB gerichtetes Verbot der Gewährung von Kreditfazilitäten nicht betroffen

Auch das in Art. 123 AEUV enthaltene Verbot für die EZB und die Zentralbanken der Mitgliedstaaten, Körperschaften und Einrichtungen der Union und der Mitgliedstaaten Überziehungs- oder andere Kreditfazilitäten zu gewähren oder unmittelbar von ihnen Schuldtitel zu erwerben, wird laut EuGH durch den ESM nicht umgangen. Dieses Verbot richte sich nämlich speziell an die EZB und die Zentralbanken der Mitgliedstaaten. Wenn ein oder mehrere Mitgliedstaaten einem anderen Mitgliedstaat unmittelbar oder über den ESM finanziellen Beistand leisten, falle dies somit nicht unter das genannte Verbot.

«Nichtbeistandsklausel» steht finanzieller Unterstützung anderen Mitgliedstaates nicht entgegen

Mit der «Nichtbeistandsklausel» (Art. 125 AEUV), nach der die Union oder ein Mitgliedstaat nicht für die Verbindlichkeiten eines anderen Mitgliedstaats eintritt und nicht für sie haftet, solle der Union und den Mitgliedstaaten nicht jede Form der finanziellen Unterstützung eines anderen Mitgliedstaats untersagt werden. Sie solle vielmehr sicherstellen, dass die Mitgliedstaaten auf eine solide Haushaltspolitik achten, indem sie gewährleistet, dass die Mitgliedstaaten bei ihrer Verschuldung der Marktlogik unterworfen bleiben. Sie verbiete es aber nicht, dass ein oder mehrere Mitgliedstaaten einem Mitgliedstaat, der für seine eigenen Verbindlichkeiten gegenüber seinen Gläubigern haftbar bleibt, eine Finanzhilfe gewähren. Voraussetzung sei lediglich, dass die daran geknüpften Auflagen geeignet sind, ihn zu einer soliden Haushaltspolitik zu bewegen. Der ESM und die daran teilnehmenden Mitgliedstaaten hafteten aber nicht für die Verbindlichkeiten des Empfängermitgliedstaats einer Stabilitätshilfe und träten auch nicht im Sinne der «Nichtbeistandsklausel» für sie ein.

ESM-Vertrag verstößt nicht gegen Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit

Da der ESM die Bestimmungen des AEUV über die Wirtschafts- und Währungspolitik nicht berührt und Bestimmungen enthält, die gewährleisten, dass er sich bei der Erfüllung seiner Aufgaben an das Unionsrecht halten wird, verstößt er auch nicht gegen den in Art. 4 Abs. 3 EUV enthaltenen Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit, demzufolge die Mitgliedstaaten alle Maßnahmen unterlassen, die die Verwirklichung der Ziele der Union gefährden könnten.

Übertragung neuer Funktionen auf Kommission, EZB und EuGH rechtens

Überdies stellt der EuGH fest, dass die Übertragung neuer Funktionen auf die Kommission, die EZB und den Gerichtshof durch den ESM-Vertrag mit ihren in den Verträgen festgelegten Befugnissen (vgl. hierzu Art. 13 EUV) vereinbar ist. Der Gerichtshof hebt insbesondere hervor, dass die der Kommission und der EZB im Rahmen des ESM-Vertrags übertragenen Funktionen keine Entscheidungsbefugnis im eigentlichen Sinne umfassen und dass die Tätigkeiten dieser beiden Organe im Rahmen des ESM-Vertrags nur den ESM verpflichten. Der Gerichtshof selbst sei für jede mit dem Gegenstand der Verträge in Zusammenhang stehende Streitigkeit zwischen Mitgliedstaaten zuständig, wenn diese bei ihm aufgrund eines Schiedsvertrags anhängig gemacht wird, und nichts hindere daran, eine solche Vereinbarung vorab in Bezug auf eine ganze Kategorie im Voraus festgelegter Streitigkeiten zu treffen.

Grundsatz effektiven Rechtsschutzes gewahrt

Der EuGH tellt zudem fest, dass auch der allgemeine Grundsatz eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes dem ESM nicht entgegensteht. Wenn die Mitgliedstaaten einen Stabilitätsmechanismus wie den ESM einrichten, für dessen Einrichtung der EUV und der AEUV der Union keine spezielle Zuständigkeit einräumen, führten sie nämlich nicht das Recht der Union durch, sodass die Charta der Grundrechte der Europäischen Union, die für jede Person einen effektiven gerichtlichen Rechtsschutz gewährleistet, nicht zur Anwendung komme. Abschließend merkt der EuGH an, dass die Änderung des AEUV durch den Beschluss 2011/199 nur die Existenz einer Zuständigkeit der Mitgliedstaaten bestätigt. Da dieser Beschluss den Mitgliedstaaten somit keine neue Zuständigkeit verleihe, hänge das Recht eines Mitgliedstaats, den ESM-Vertrag abzuschließen und zu ratifizieren, nicht vom Inkrafttreten des Beschlusses ab.

Weiterführende Links

Zum Thema im Internet

Den Volltext des EuGH-Urteils finden Sie auf den Seiten der europäischen Justiz.

Aus der Datenbank beck-online

Lepsius, ESM-Vertrag, Fiskalpakt und das BVerfG, EuZW 2012, 761

Weigelt, Auf dem Weg zu nachhaltig ausgeglichenen öffentlichen Haushalten?, DÖV 2012, 768

Aus dem Nachrichtenarchiv

Bundestag verabschiedet Umsetzung des Fiskalvertrags, Meldung der beck-aktuell-Redaktion vom 20.11.2012, becklink 1023574

Haushaltsdefizit soll höchstens noch 0,5% des Bruttoinlandsprodukts betragen, Meldung der beck-aktuell-Redaktion vom 17.10.2012, becklink 1022991

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BVerfG macht Weg für Euro-Rettungsschirm unter Vorbehalt frei, Meldung der beck-aktuell-Redaktion vom 12.09.2012, becklink 1022365

beck-aktuell-Redaktion, Verlag C.H. Beck, 27. November 2012.