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EuGH: Unionsrecht setzt Gl├╝cksspielmonopol der OPAP-AG in Griechenland Grenzen

Das Unionsrecht setzt dem ausschließlichen Recht der OPAP-AG Grenzen, in Griechenland Glücksspiele zu veranstalten und zu betreiben. Bei Überschreitung dieser Grenzen kann der Staat den Markt liberalisieren. Hält er jedoch eine Liberalisierung dieses Marktes mit dem von ihm angestrebten Niveau des Schutzes der Verbraucher und der Sozialordnung nicht für vereinbar, kann er sich auch darauf beschränken, das Monopol zu reformieren. Dann muss er es aber einer wirksamen und strengen Kontrolle unterwerfen. Dies stellt der Europäische Gerichtshof mit Urteil vom 24.01.2013 klar (Az.: C-186/11 und C-209/11).

OPAP-AG hat in Griechenland Monopol für Veranstaltung und Betrieb von Glücksspielen

In Griechenland wurde der an der Börse von Athen notierten OPAP-AG (Organisation für Fußballtoto) für einen Zeitraum von 20 Jahren bis 2020 das ausschließliche Recht zur Veranstaltung und zum Betrieb von Glücksspielen und Wetten eingeräumt. Der griechische Staat hält an dem Unternehmen derzeit eine Aktienminderheit von 34%. Die OPAP setzt den Höchstbetrag der Einsätze und der Gewinne je Teilnahmeschein (und nicht je Spieler) fest und ist berechtigt, bis zu 10% der Werbeflächen in staatlichen und kommunalen Stadien und Sportanlagen unentgeltlich zu nutzen. Sie hat ihre Geschäftstätigkeit auch auf das Ausland, insbesondere auf Zypern, ausgeweitet. Konkurrenten mit Sitz im Vereinigten Königreich klagten gegen die Monopolstellung der OPAP-AG.

EuGH bejaht Beschränkung von Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit

Der Gerichtshof stellt zunächst fest, dass die nationale Regelung, die der OPAP ein Monopol einräumt und es in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenen Wettbewerbern untersagt, die gleichen Glücksspiele in Griechenland anzubieten, eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs oder der Niederlassungsfreiheit darstellt. Der Gerichtshof weist sodann darauf hin, dass die Regelung der Glücksspiele zu den Bereichen gehört, in denen beträchtliche sittliche, religiöse und kulturelle Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bestehen, und dass in Ermangelung einer gemeinschaftlichen Harmonisierung die einzelnen Mitgliedstaaten im Einklang mit ihrer eigenen Wertordnung beurteilen müssen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der betroffenen Interessen ergeben. So könnten, wie der EuGH bereits in seiner Rechtsprechung anerkannt habe, die Begrenzung des Angebots von Glücksspielen und die Bekämpfung von Straftaten im Zusammenhang mit Glücksspielen eine Beschränkung der Grundfreiheiten rechtfertigen.

Ziele müssen kohärent und systematisch verfolgt werden

Der Gerichtshof betont jedoch, dass die von den Mitgliedstaaten auferlegten Beschränkungen die Voraussetzungen der Verhältnismäßigkeit und der Nichtdiskriminierung erfüllen und zugleich tatsächlich gewährleisten müssen, dass die geltend gemachten Ziele in kohärenter und systematischer Weise erreicht werden. Es sei daher Sache des nationalen Gerichts, sich zu vergewissern, dass die nationale Regelung tatsächlich das Ziel verfolgt, die Gelegenheiten zum Glücksspiel zu verringern und damit zusammenhängende Straftaten zu bekämpfen. Der Gerichtshof empfiehlt dem nationalen Gericht allerdings, hinsichtlich des ersten Ziels die verschiedenen Merkmale des Regelungsrahmens und der Funktionsweise der OPAP in der Praxis zu berücksichtigen. Als Beispiele nennt der EuGH die Rechte und Privilegien der OPAP bezüglich der Werbung für Glücksspiele und die Festlegung des maximalen Einsatzes je Teilnahmeschein (und nicht je Spieler). Was das zweite Ziel angeht, habe das nationale Gericht zu prüfen, ob tatsächlich eine staatliche Überwachung erfolgt, und dabei zu berücksichtigen, dass eine so restriktive Maßnahme wie ein Monopol einer strengen Kontrolle unterliegen muss, während die Überwachung der OPAP, einer an der Börse notierten Aktiengesellschaft, durch den griechischen Staat nur oberflächlich sein soll.

Nationale Regelung bei Verstoß gegen EU-Recht sofort nicht mehr anzuwenden

Außerdem weist der EuGH darauf hin, dass aufgrund des Vorrangs des unmittelbar geltenden Unionsrechts eine nationale Regelung, die Beschränkungen mit sich bringt, die mit der Niederlassungsfreiheit und dem freien Dienstleistungsverkehr unvereinbar sind, nicht für eine Übergangszeit weiter angewandt werden darf. Die nationalen Behörden könnten also nicht während einer solchen Übergangszeit davon absehen, Anträge auf Erteilung von Genehmigungen zu prüfen.

Monopol reformieren oder Markt liberalisieren

Bei einer solchen Unvereinbarkeit habe der griechische Staat zwei Möglichkeiten. Halte er die Liberalisierung des Glücksspielmarkts mit dem von ihm angestrebten Niveau des Schutzes der Verbraucher und der Sozialordnung nicht für vereinbar, könne er sich darauf beschränken, das Monopol zu reformieren und es einer wirksamen und strengen behördlichen Kontrolle zu unterwerfen. Entscheide sich der Staat dagegen für eine Liberalisierung des Marktes, wozu er nach dem Unionsrecht nicht unbedingt verpflichtet ist, müsse er den Gleichbehandlungsgrundsatz, das Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit und das Transparenzgebot beachten. Die Einführung eines Systems der vorherigen behördlichen Genehmigung müsse dann auf objektiven und nichtdiskriminierenden Kriterien beruhen, damit eine missbräuchliche Ausübung des Ermessens der nationalen Behörden verhindert wird.

Weiterführende Links

Zum Thema im Internet

Das Vorabentscheidungsersuchen des griechischen Gerichts in der Rechtssache C-209/11 finden Sie auf den Seiten der europäischen Justiz.

Aus der Datenbank beck-online

Ennuschat, Europäischer Gerichtshof kippt Glücksspielmonopol! Oder doch nicht?, GewA 2010, 425

Winkelmüller, Das Urteil des EFTA-Gerichtshofs vom 30.05.2007 zum norwegischen Glücksspielmonopol (Ladbrokes Ltd. ./. Norwegen, Case E-3/06), GewA 2007, 411

Aus dem Nachrichtenarchiv

EuGH: Glücksspielmonopol nur bei kohärenter und systematischer Bekämpfung der Glücksspiel-Gefahren rechtmäßig, Meldung der beck-aktuell-Redaktion vom 15.09.2011, becklink 1016095

beck-aktuell-Redaktion, Verlag C.H. Beck, 24. Januar 2013.