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Fahrverbots-Ausnahmen stoßen bei Experten auf gemischtes Echo

Mit Ausnahmen für bestimmte Diesel-Fahrzeuge sowie einer Klarstellung zur Verhältnismäßigkeit sogenannter Verkehrsverboten im Bundes-Immissionsschutzgesetz will die Bundesregierung Fahrverbote aufgrund der Überschreitung des EU-Grenzwertes für Stickstoffdioxid erschweren. Der entsprechende Gesetzentwurf der Regierung (BT-Drs. 19/6335) fiel in einer Anhörung im Bundestags-Ausschuss für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit am 30.01.2019 auf ein gemischtes Echo bei Juristen. Verbandsvertreter begrüßten das Vorhaben grundsätzlich, forderten aber Nachbesserungen insbesondere an dem geplanten Ausnahmekatalog.

Auch Stickoxid-Grenzwert der EU-Luftqualitätsrichtlinie diskutiert

Zudem befassten sich die geladenen Sachverständigen und Abgeordneten mit dem Stickoxid-Grenzwert der EU-Luftqualitätsrichtlinie. Für diesen hat der Bundestag allerdings keine Regelungskompetenz und er ist auch nicht Gegenstand des Gesetzentwurfes. Das stellte die Vorsitzende des Umweltausschusses, Sylvia Kotting-Uhl (Bündnis 90/Die Grünen), zu Beginn der Sitzung klar.

Eckpunkte des Vorschlags der Bundesregierung

Konkret will die Bundesregierung im Bundes-Immissionsschutzgesetz festschreiben, dass Fahrverbote in der Regel erst dann in Betracht kommen, wenn die NO2-Belastung oberhalb von 50 Mikrogramm/m³ liegt. Der EU-Grenzwert liegt bei 40 Mikrogramm/m³. Diese Regelung begründet die Bundesregierung damit, dass Überschreitungen unterhalb von 50 Mikrogramm mit anderen Maßnahmen ausreichend angegangen werden könnten. Von Fahrverboten sollen zudem bestimmte Diesel-Fahrzeuge ausgenommen werden. Diesel-Pkw der Schadstoffklassen Euro-6 und nachgerüstete Euro-5- und Euro-4-Pkw, sofern deren Stickoxid-Emissionen unter 270 Mikrogramm pro Kilometer bleiben, sowie unter bestimmten Bedingungen nachgerüstete Busse, schwere Kommunalfahrzeuge sowie Handwerks- und Lieferfahrzeuge sollen pauschal ausgenommen werden; Lkw der Schadstoffklasse Euro-VI im Grundsatz ebenfalls, allerdings sollen für diese gegebenenfalls Verkehrsverbote verhängt werden können.

Nachbesserungen beim Ausnahmekatalog angemahnt

Die Ausnahmeregelungen fielen in der Anhörung bei den geladenen Juristen auf ein gemischtes Echo. So beschied Rechtsanwalt Ludger Giesberts der Bundesregierung, dass das EU-Recht ihrem Vorhaben nicht im Wege stehe. Der Jurist mahnte aber Nachbesserungen beim Ausnahmekatalog an, um eine Diskriminierung privater Anbieter im Bereich der Müllentsorgung sowie bei den Handwerks- und Lieferfahrzeugen zu vermeiden. Das forderten auch Carsten Benke vom Zentralverband des Deutschen Handwerks (ZDH) sowie Bernd-Rüdiger Worm (ALBA Berlin GmbH). Benke sprach sich zudem unter anderem gegen die Ausnahme von der Ausnahme für Euro-6-Lkw und die vorgesehene räumliche Beschränkung der Ausnahme für Handwerks- und Lieferfahrzeuge aus.

Rechtsanwalt Kopp-Assenmacher: Pauschale Ausnahmen widersprechen EU-Vorgaben

Rechtsanwalt Stefan Kopp-Assenmacher beurteilte die pauschale Ausnahme von Euro-6-Pkw und nachgerüsteten Euro-4-Pkw und Euro-5-Pkw hingegen kritisch. Dies würde nicht den europarechtlichen Vorgaben der Luftqualitätsrichtlinie entsprechen, im Einzelfall müssten auch diese Pkw einem Fahrverbot unterliegen, führte der Jurist in seiner Stellungnahme aus.

Rechtsanwalt Klinger bezeichnet Gesetzentwurf als "Totgeburt"

Der Rechtsanwalt Remo Klinger kritisierte das Vorhaben der Bundesregierung im Ganzen. "Der Gesetzentwurf ist eine Totgeburt", beschied der Jurist in seiner Stellungnahme. Der Entwurf sei irreführend, da er den Bürgern vermittle, dass unterhalb einer Belastung von 50 Mikrogramm/m³ keine Fahrverbote kommen könnten. Zudem könne es europarechtlich keinen "dauerhaften Welpenschutz" für Euro-6-Pkw geben. Außerdem müsse auch der Bundesrat dem Gesetz zustimmen, meinte Klinger und widersprach damit der Auffassung der Bundesregierung.

Juristen uneins über 50-Mikrogramm-Regelung

Im Austausch mit den Abgeordneten zeigte sich auch ein Dissens zwischen Giesberts und Klinger. Während nach Klingers Auffassung die 50-Mikrogramm-Regelung gerichtlich im Zweifel unbeachtlich wäre, betonte Giesberts, dass Gerichte den Wert als eine Grenze des Planungsermessens der Behörden beachten müssten. Kopp-Assenmacher sah die Regelung zur Verhältnismäßigkeit mit Blick auf die Rechtsprechung als "redundant" an.

Kommunen und ZDH fordern Klarstellung zu Fahrverboten im Gesetz

Für die Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände forderte Marc Elxnat Nachbesserungen an dem Entwurf. Wie auch der Zentralverband des Deutschen Handwerks (ZDH) will die Bundesvereinigung demnach eine Klarstellung im Gesetz, dass auch bei Werten über 50 Mikrogramm/m³ kein Automatismus für Fahrverbote eintritt. Zudem solle die Bundesregierung deutlich machen, ob Fahrverbote sich auf konkrete Strecken beziehen oder zonal verstanden werden sollen. Streckenfahrverbote würden nach Ansicht von Elxnat zu einem Verdrängungseffekt führen und nicht zu Einhaltung der Grenzwerte in besonders belasteten Innenstädten.

Toxikologe zieht wissenschaftliche Grundlage des Grenzwertes in Zweifel

Zudem wurde die wissenschaftliche Grundlage des Grenzwertes für Stickstoffdioxid in der EU-Luftqualitätsrichtlinie kontrovers diskutiert. So übte der Toxikologe Helmut Greim Kritik an den Grenzwerten. Weder sei eine weitere Absenkung des Grenzwertes noch die Annahme, dass bisherige Überschreitungen des Grenzwertes zu Gesundheitsschäden führen, aus toxikologischer Sicht begründbar, führte der Emeritus der TU München aus und verwies auf höhere Grenzwerte in den USA sowie auf die deutlich höheren Grenzwerte für die Belastung am Arbeitsplatz. Die gemessenen Grenzwerte an den Entnahmestellen seien auch nicht repräsentativ für die Dauerbelastung der Bevölkerung. Zudem übte der Experte grundsätzliche Kritik an epidemiologischen Studien, die zur Begründung der Grenzwerte angeführt werden. Die Zahlen über Gesundheitsschäden und Folgekosten hielten einer Plausibilitätsprüfung nicht stand, schrieb Greim dazu in seiner Stellungnahme.

Andere Experten widersprechen: Ergebnisse der Wissenschaft eindeutig

Greims Auffassung widersprach dagegen Barbara Hoffmann vom Universitätsklinikum Düsseldorf. NO2 sei in der Umgebungsluft schon in der heute vorkommenden Konzentration gesundheitsschädlich. "Die Ergebnisse der Wissenschaft sind eindeutig", sagte die Umweltmedizinerin. Die Wirkung zeige sich einmal direkt, zudem sei NO2 eine "Vorläufersubstanz des noch giftigeren Feinstaubes und von Ozon" sowie ein Indikator für Verkehrsschadstoffe. In ihrer Stellungnahme führte Hoffmann zudem aus, wie der Grenzwert in der Vergangenheit abgeleitet worden sei. Schon 2005 wäre demnach eine weitere Absenkung "vertretbar" gewesen. Ähnlich äußerte sich Holger Schulz (Helmholtz Zentrum München, Deutsches Forschungszentrum für Gesundheit und Umwelt). Er widersprach Greims Auffassung mit dem Hinweis, dass für die Folgen der Langzeitbelastungen nicht die Toxikologie, sondern die Epidemiologie die Wissenschaft sei, die solche Fragen beantworten könne. Der Gesetzentwurf sei aus "umweltmedizinischer, sozialer und auch gesundheitsökonomischer Sicht abzulehnen", führte Schulz in seiner Stellungnahme aus.

WHO überarbeitet Empfehlungen

Sowohl Barbara Hoffmann als auch Holger Schulz verwiesen in ihren Stellungnahmen auf die Weltgesundheitsorganisation WHO, die aktuell ihre Empfehlungen überarbeite. Ergebnisse seien danach Ende 2019 oder 2020 zu erwarten. "Es ist damit zu rechnen, dass Gesundheitseffekte sowohl für NO2 als auch für Feinstaub deutlich unterhalb der zurzeit existierenden Richtwerte dokumentiert werden", führte Hoffmann in ihrer Stellungnahme aus.

Weiterführende Links

Zum Thema im Internet

Den Gesetzentwurf der Bundesregierung (BT-Drs. 19/6335) finden Sie auf der Internetseite des Bundestages als pdf-Datei hinterlegt.  

Aus der Datenbank beck-online

BVerwG, Luftreinhaltepläne Düsseldorf und Stuttgart; Diesel-Verkehrsverbote und Verkehrsbeschränkungen; Verhältnismäßigkeit, ZFS 2018, 235, mit Anmerkung von Kääb in: FD-StrVR 2018, 406170

Schink/Fellenberg, Dieselfahrverbote zur Einhaltung der Grenzwerte für NO2?, NJW 2018, 2016

Will, Neues zu den sog. Diesel-Fahrverboten, NZV 2019, 17

Klinger, Luftreinhalteplanung und Verwaltungsrechtsschutz: Rechtsanspruch, Vollstreckung, Dieselfahrverbote, ZUR 2018, 272

Führ, Der Dieselskandal und das Recht, NVwZ 2017, 265

Aus dem Nachrichtenarchiv

Verkehrsgerichtstag plädiert für Überprüfung der Diesel-Grenzwerte, Meldung der beck-aktuell-Redaktion vom 25.01.2019, becklink 2012058

Verkehrsanwälte: Dieselfahrverbot greift in Grundrechte ein, Meldung der beck-aktuell-Redaktion vom 24.01.2019, becklink 2012049

Redaktion beck-aktuell, Verlag C.H.BECK, 31. Januar 2019.